浅析当前基层检察院涉检信访工作机制改革

  粟继禄

【内容摘要】“涉检信访工作”的处理是基层检察机关控申部门一项重要的日常工作。笔者拟就当前基层检察院涉检信访现状、成因、工作机制进行分析，促使进一步完善涉检信访工作机制措施，积极稳妥地处理好涉检信访案件，维护社会稳定。

【关键词】基层检察院  涉检信访  机制改革

面对当前大量的群众信访、上访，检察机关如何化解自身涉检信访矛盾已成为摆在我们面前重要课题。作为检察机关，积极稳妥地处理好涉检信访案件是维护稳定的第一要务，不仅关系着人民群众的切身利益，还体现着检察机关“强化法律监督，维护公平正义”历史使命。笔者结合基层检察院实际，浅谈涉检信访工作机制的现状与完善措施。

    一、涉检信访现状分析

    （一）呈现的特点

1.涉检信访案件涉及面比较集中。绝大多数涉检上访人都是因为检察院对自己反映的申诉案件不支持或者不服反贪局的不立案决定而走上上访路的。申诉案件大多都是疑难复杂案件，申诉人总是认为自己的理由很充分，当检察院向其解释不予以支持的理由后，其往往难以接受，从而引发涉检信访，甚至越级上访。对于举报人反映的贪污受贿案件，很多情况下都是猜测，证据不足，有的达不到立案标准。举报人往往认为是检察院包庇，所以不断来信来访。

2.涉检信访行为发生的时间比较有规律。在实践中发现，群众上访一般选择在农闲期、年末即将过年期间、两会期间或者其他敏感时期。选择农闲期间是为了不影响其农业生产，过年期间是为了获得帮扶救助，“两会”及其他敏感期间是为了给相关部门施加压力，以期获得或满足自己的最大诉求。

3．涉检信访群众年龄普遍偏大，中老年人居多。近两年涉检信访案件上访人大多处于50—60岁。通常年轻的上访户较为明理，通过向其解释法律、讲明道理，他们一般都能理解和满意，很少发生越级上访。年龄偏大的上访群众，思想较为固执，不轻易接受外界观点。

4．信访内容包罗万象，涉及面广。反映村干部涉嫌贪污以及行政、司法机关办案人员涉嫌违纪违规案件占相当大比例。内容涵盖了教育、卫生、建设、国土、征地拆迁、村干部涉嫌贪污等，其中举报村干部涉嫌贪污的线索比例较高。

5.缠访、闹访较为突出。上访人纠缠于自己的诉求，长时间无休止地到检察院胡搅蛮缠，部分人还会作出过激行为。

（二）当前涉检信访成因分析

1.“人权”意识及个性张扬。人权是一个世界性话题，保护人权、尊重人权是我国一贯做法和主张。我国宪法第33条规定“国家尊重和保障人权”。随着我国民主与法制的进程，公民的维权意识被急剧催生和强化，个性色彩浓厚。一旦自身某种利益受到损害，就会寻求各种途径进行保护。同时，公民对国家事务的参与、管理、监督积极性不断提高，一旦某种行为不符合大众利益，就会“群起而攻之”。

2.少数人已形成“信访信赖”，进入了认识上的误区。社会新形势下，个别群众宁愿“信访不信法”，倡导“信访就是硬道理”等错误思想，进入了认识上的误区，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。出现这种情况的根源是信访人不懂法或是对司法机关的不信任，对党中央、国务院政策的误解。

3．司法机关自身原因。司法机关在执法过程中存在薄弱环节，个别执法人员素质不高，有违法办案现象。有些办案人员责任意识或者法律素养不够，未能牢固树立案结事了的理念，不重视息诉。

4．权责不明。乡（镇）级基层政府信访压力大，权责不明确，各种矛盾交织在一起，也是造成大量信访的重要原因。乡镇压力大，作为基层检察机关也面对各种“涉农”信访案件逐年增多的压力。

5．制度缺失。缺乏对无理访的有效处罚手段，虽然《人民检察院信访工作规定》第四十一条规定了可以对无理访进行劝解或交由公安机关处理，但是实践中，公安机关将无理访的人员拘留，等他们出来后又反过来告公安机关，这给公安机关带来很大的压力，导致不敢轻易拘留无理访的人员；信访案件缺乏有效息诉机制，当事人的重复访，反复进入基层院或上级机关、各级政府、联合接待中心等信访受理程序，导致上级院等领导机关接访后反复交办、转办、督办，办案单位又要反复上报材料，重复答复，耗费了大量人力、物力。

    二、目前的涉检信访工作机制

    （一）源头预防涉检信访

    1．严格执行办案风险评估预警机制。实行信访风险评估，划分风险等级，制定稳控方案，为及时发现执法办案风险苗头，第一时间化解社会矛盾、做好稳控工作提供了强有力的防范措施。

    2．在重点乡镇建立信访联络点。聘请涉检信访联络员，联络员定期和不定期向对口业务部门汇报涉检信访问题，特殊情况或重大情况随时报告，控申部门及时向主管领导或检察长汇报，并把处理情况反馈给信访联络员。信访联络点成为群众和检察机关之间的一座信访桥梁，方便了群众就近反映诉求。

　　3．做好释法说理工作，每月排查信访隐患。针对来访群众反映问题逐一释疑解惑、辨析事实，明确诉求，发现和发掘群众举报中有价值的案件线索，让每一名来访群众都明白自己如何正确表达诉求，如何依法实现其合法诉求。同时，每月不定时排查信访隐患，时刻掌握信访动态。

    （二）涉检信访处理机制

    1．检察长接待制度和领导包案制。对于告急访、集体访、缠访或者可能引发越级上访的情形，按所涉部门的分管检察长职责范围实行分管检察长包案，包案领导直接负责接访、处理和息诉罢访。

    2．首办责任制。控告申诉部门按照“分级负责，归口管理”的原则，把属于检察院管辖的控告、申诉分送院有关职能部门办理，控申部门及时督办。

    3．联合接访与协调联动机制。对于案件涉及多个部门的，如果所涉部门是检察院内设机构，则由控申科牵头，联合所涉部门的办案人员共同接访来访人；如果涉及全县多个部门，则由办案部门人员协调联动各部门负责人，主动沟通相关情况，研究解决办法，以实际行动取信于民，化解疑难案件。

    三、完善涉检信访工作机制的措施

（一）坚持开展不立案线索审查，减少因举报而引起的信访

为了提高举报线索利用率，从源头预防和减少涉检信访，建立不立案线索审查机制，大大减少涉检信访隐患。组成不立案线索审查工作小组，小组成员由举报中心负责人即控告申诉检察科科长（举报中心设在控告申诉检察科）、自侦部门侦查员、举报中心线索审查员等共同组成，对需要重新初查的线索，由举报中心负责人报分管检察长审批。审查的内容包括：自侦部门对举报线索是否进行了全面审查，包括程序性和实体性问题；被举报人的主体身份是否查清，是否属于检察机关的管辖范围；自侦部门审查后所认定的事实是否构成犯罪，是否属于应当立案侦查的情形；自侦部门作出的不立案决定是否符合法定程序；在初查过程中，自侦部门是否存在违法法律、法规的情形等。

（二）检察机关对内完善和建立内控制度，明确责任；对外建立相关的外部工作协调机制，“借力”疏通涉检信访案件出口

检察机关对内应建立：一是建立日常的信访排查制度。二是不断完善检察机关涉检信访风险评估预警制度。三是签订责任状，树立全院“一盘棋”思想。四是完善信访受理机制。坚持院领导定期接待群众来访制度、下访、回访制度，拓宽群众诉求表达渠道，提高息诉罢访率。五是探索建立疑难信访督查制度和领导包案制度。成立疑难信访案件化解工作小组，实行领导包案制度。由分管检察长、控申部门、涉案单位及相关业务部门负责人组成，逐案研究化解措施，并对疑难案件进行督查督办，以此加大对各类涉检信访积案的化解力度。六是严格责任追究制。要清醒认识涉检信访工作重要性，认真对待涉检信访案件，认真排查，按首办责任制和错案责任追究制，对办案干警不负责任，案件办理质量不高，对群众反映的问题不重视，查处不力，效果不好，因人为因素造成越级上访的，必须进行责任追究，实行倒查。

检察机关对外应建立：一是完善检察机关对外的法律监督机制，尽量减少因违法办案产生的信访案件。1、应加大办案力度，对公安等部门的违法办案如刑讯逼供案、徇私枉法案应加大查处力度，构成犯罪的依法追究刑事责任，绝不包庇；2、探索建立立案监督、侦查监督、检察建议书、纠正违法通知书等法律监督工作的运行机制,正确、规范使用监督手段，不停留在表面形式上，增强强制力和执行力，从立法上为这些问题的实际解决提供必要的法律支持，使检察机关的法律监督工作落到实处。3、各执法部门要形成司法合力，共同减少和杜绝司法不公现象。按刑诉法“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”的规定，各司法部门都要认真履行法律赋予的职责，树立执法为民思想，做到规范、文明、理性、平和执法。二是建立完善“检调对接”工作机制。建立检察机关与党委政法委、公安、法院、政府相关部门的调解对接机制，紧紧依靠党委政府和相关职能部门的支持，“借力”疏通法律问题已经处理到位案件的出口，同时，可借助政府相关职能部门困难救济帮扶等手段，妥善解决“法度之外、情理之中”的问题，以和谐的理念和调解的方式，及时有效地化解社会矛盾。

（三）建议完善立法，实行“两级复查”、“听证答复”、“心理咨询”制度，增强法律刚性，特别对无理缠访、闹访行为要坚决予以打击

《宪法》第51条规定“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”针对当前逐步增多的非正常信访、上访现象，全社会要形成“反非访”合力，如在国家机关门口静坐、绝食、拦车、在机关楼顶跳楼、阻碍工作人员上下班等，已严重地影响了正常的公共秩序和机关上班秩序，在立法上应旗帜鲜明地加以规范和制止。一是将“两级复查”制度引入法律中。信访人对处理意见不服的，可以请求原办案机关进行复查（不能由原办案人员复查）；若对复查结论还是不服，可以向其上级机关申请复议，该复议决定为信访终结决定；若信访人对复议决定仍然不服的，并以同一事实和理由继续提出请求，不再受理，经批评教育不改，继续缠访、闹访的，要依法追究法律责任。实行“两级复查”制度，不仅增强法律的刚性和可操作性，而且限制了信访权的无限滥用。二是将“听证答复”制度引入法律中。特别对于重大、复杂、疑难信访事项应举行公开听证答复，具体可由一个专门机构（或具有中介性质的机构）主持召开听证会，原信访案件办理部门和信访当事人为主要两方，其他可邀请大调解中心、人大代表、政协委员、援助律师、信访当事人所在地的政府机关代表、居委会或村委会数名代表等人参加听证会。通过办案部门介绍信访案件办理情况、办结情况，以及出示相关依据供与会人员查阅外，信访当事人对此发表自己的看法，并提出依据。通过听证、质证、答询、辩论、评议、合议，以此辩明事实，得出听证结论意见，其结论意见应具有权威性，具有普遍约束力和强制力。三是将“心理咨询”制度引入法律中。现在一些老上访户、钉子户大多文化素质不高、年龄偏大，心理上几乎都存在着一定偏执型特点，或许受过去传统思想的禁锢，现在突然被释放了；或许受现在“信访热潮”的影响，抱有一定侥幸心理，因此政府也可建立一定专项资金对这些人群在一定时间一定地点进行专门心理咨询治疗，找到其症结所在，“对症下药”，以解除其疑惑，打消其念头，做新时代合格、守法公民，以此实现社会真正大和谐，国家长治久安。